试论加强宏观消防监督

1．宏观消防监督与微观消防监督的概念和区别

1.1概念
宏观消防监督是指在市场经济条件下，公安消防机构在各级政府的领导下，运用经济的、行政的和法律的等各种手段，通过社会性消防规则调整消防行为，并以此达到社会消防资源的有效配置，实现预防火灾和减少火灾危害的目的。

微观消防监督是指公安消防机构对具体单位、具体隐患的依法监督，并规范各单位的消防工作行为，达到确保消防安全的目的。

1.2区别
（1） 监督对象不同。宏观消防监督的调整对象是社会普遍适用的消防规则和制度；微观消防监督的对象是具体单位和具体行为人。

（2） 监督内容不同。宏观消防监督的内容是规则的制定和履行；微观消防监督的内容是各单位履行消防法律法规的行为。

（3） 监督的方式不同。宏观消防监督采取经济杠杆调控与依法监督相结合的监督形式；微观消防监督只能采取依法定期或不定期监督的形式。

（4） 落实的主体不同。宏观消防监督的落实主体是公民和法人；微观消防监督的落实主体是公安消防机构和具体单位、具体公民。

（5） 社会化程度不同。宏观消防监督要求财税、保险、教育、消防以及对社会消防资源有调配作用的各部门、各单位的共同参与；而微观消防监督只要求公安消防机构和各单位的参与。

2．现行消防监督机制“重微观、轻宏观”的主要表现及其不适应性

2.1表现
（1） 消防法律法规未规定宏观调控措施。市场经济的根本规律是运用经济杠杆有效调配社会资源。但目前我国现行的消防法律法规中没有一条规定体现了这一根本规律。如在《消防法》中，对消防安全的政策导向等方面没有规定。火灾公共责任保险、消防安全税率调控等国际上较普遍采用的宏观管理措施尚未在我国得到实施。

（2） 监督检查形式只重微观。目前，《消防监督检查规定》第5条确定的五项检查形式，均是对具体行为而采取的检查形式，属于微观监督范畴，而对宏观消防监督的落实情况进行的检查却未确定。这其中固然有《消防法》未明确宏观消防监督的因素，但对属于宏观监督范畴的消防教育和培训等内容的检查，却也被排除在外，致使无法保障落实。

（3） 消防监督过重微观内容。目前，我国仍采用公安消防机构对社会各单位的大包大揽监督方式，从建设审批、验收到开业前的消防安全检查，再到经营过程中的消防安全，公安消防机构进行的是“保姆”式的微观监督，而市场经济的宏观调控手段却没有发挥有效作用。从一定意义上说，公安消防机构管的越多、越细，社会各单位就越丧失了做好自身消防安全工作的自觉性和主动性。

（4） 消防监督手段过于微观。目前，我国主要采用两种监督手段：一是公安消防机构对单位的定期或不定期监督检查；二是针对特定行业而开展的专项治理。这两种手段都是针对具体问题的微观管理方式，而财税、保险等宏观监督手段却根本未得到采用。

2.2不适应性
（1） 社会化消防工作的局面根本无法形成。“社会化消防工作”的本质是实现对各单位消防工作的宏观监督。这个口号虽已提出多年，但真正意义上的社会化局面仍未形成。笔者认为，在现行重微观、轻宏观的消防监督机制下，社会化消防工作只能是个口号，是不可能实现的。
一是注重微观的现行监督机制不可能改变宏观的社会消防结构。现行消防监督机制是公安消防机构与社会各单位之间的“点对点”式的微观管理方法，而社会化的消防工作要求的是“点对面”的宏观调节。微观手段对宏观结构的调节作用微乎其微，不可能动摇社会消防结构的本质。

二是社会化消防工作尚无政策支持。在社会化消防工作中，对消防安全的财税倾斜和投资风险评价以及保险等宏观调控是必须的手段，但我国对上述手段尚无政策支持。

三是微观管理对各单位的调节作用不明显。现行的监督体制要求公安消防机构依法监督并规范各单位的消防管理行为。但这种调节目前只局限于检查、整改和处罚上，对投资风险、保险赔付等真正涉及单位经营的根本性调节起不到应有的作用。事实上，目前消防机构的监督对单位而言根本无关痛痒。

（2） 消防监督疲于应付。在注重微观的消防监督机制下，公安消防机构人员少、任务重、责任大的矛盾日益凸显。目前，公安消防机构日常监督工作一般包括建审、验收、检查、安检、宣传、火调、火统、法制、指导等9项工作，除此之外，还要开展专项治理、重大活动保卫等工作。而笔者所在支队，防火处仅有7人，有的人员要一人负责三、四个岗位，至于大队、科一级基本上只有二至三人。由于人员的制约直接影响了业务工作的正常开展。比如对重点单位的定期检查等，客观上必须承认消防监督无法到位的事实。而这种局面形成的原因，根本上还是现行监督机制过于注重微观监督，致使管理对象量大面广造成的。

（3） 61号令效力不足。61号令是对社会各单位的宏观消防调节，但就其技术层面而言，缺少对机关、团体、企业、事业单位消防管理的宏观制约，致使在保障落实上依然采取微观调节的措施，即通过开展微观的消防监督检查来规定社会各单位的消防行为，从而直接影响了61号令的落实。

（4） 事故责任含混不清。公安消防机构的职责应当是监督宏观消防规则的落实，而不是对各单位的微观消防管理。但目前，微观化的消防监督机制强调公安消防机构对单位的检查，客观上决定了单位一旦发生火灾事故，公安消防机构必然难辞其咎。虽然目前这种情形正在逐步转变，但如果微观化的消防监督机制不能从根本上得到转变，公安消防机构承担不应有责任的局面难以改变。

3、强化宏观消防管理，弱化微观消防监督，建立宏观、微观协调配合的监督机制

3.1 部分微观消防监督职能应当弱化
3.1.1 应弱化消防监督检查职能。
笔者认为，在市场经济条件下，公安消防机构主要职能是宏观消防监督，即运用投资风险评价、税率调节等市场手段，强化社会各单位做好自身消防工作的自觉性和主动性，谁的火灾危险性小，投资风险低，谁就可以优先获取更多的社会资源。而现行的公安消防机构对社会各单位的定期监督检查，只能作为一种辅助手段，而且在监督检查的内容上，也应以监督宏观消防措施落实情况为主，而对单位具体消防行为的监督不宜过细、过繁。

3.1.2 应弱化建筑工程消防审核、验收职能。
目前，建审、验收均是过分强化的微观消防监督行为，也是消防行政审批改革的焦点问题。笔者认为，建筑工程消防审核验收应予弱化。原因有三：一是建筑工程是一项系统工程，涉及各学科、各领域，特别是随着新技术的不断发展，新能源、新材料、新标准不断出现，使得一项建筑工程涉及面更宽、审验内容复杂。但目前消防机构仅凭几位专业人员进行审验，一方面对审验标准不可能全部掌握，容易造成漏审漏验；另一方面，也牵扯了公安消防机构过多的精力；二是行政审批改革的必然。建筑消防设计审核、验收均属于建设范畴，是建设主管部门的管理职能之一。按照国家行政审批改革的要求，其趋势是将由建设部门负责；三是通过宏观手段可以保障建筑工程的消防安全。即使消防机构不负责建筑工程消防审验，消防机构仍然可以通过宏观调控手段实际监督管理。如公安消防机构可以通过建筑消防安全性能的评价，决定其投资风险率、保险赔偿率、产品消防税率等，从而使各单位自觉满足建筑工程的消防安全技术要求。

3.1.3 应弱化易燃易爆化学物品的监督管理职能。
国务院令第344号《危险化学品安全管理规定》，对各部门的监督管理职责进行了明确分工，消防机构对易燃易爆化学物品的监督管理职能实质上已经弱化。今后，易燃易爆化学物品不宜再作为消防监督的重点，特别是在微观消防监督上应予放松。公安消防机构宜按照《规定》要求，依法履行对易燃易爆化学物品的消防安全评价职能，而这项职能实质上仍是宏观监督职能。

3.1.4 应弱化消防安全检查职能。
公众聚集场所开业前的消防安全检查等微观消防监督行为是通过静态手段监督动态行为，实质上是由公安消防机构承担责任，而不能约束单位消防管理，是一种“费力不讨好”的职能。笔者认为，公安消防机构不宜保留这项职能，对这类场所应通过消防安全评价预警方式来进行消防监督管理，即由消防中介机构对其消防安全性能进行评价，进而影响其经营行为，实现对其进行消防监督的目的。

3.1.5 应弱化火灾事故调查职能。
目前，基层公安消防机构的火灾事故调查基本上处于无序状态。一方面，绝大部分消防机构通过传统的询问方式进行火灾事故调查，在运用技术手段上明显不足；另一方面，一起火灾事故往往涉及多学科、多领域，部分火灾人员业务水平较低，无力开展事故调查。在这种情况下，公安消防机构应主要承担火灾事故调查的组织、协调工作，对具体的调查行为不宜过多关注。

3.2 应强化的宏观消防管理措施
经济活动中的宏观调控手段主要有信贷、税收、保险和经济政策等。但目前这些宏观调控手段基本上在消防工作中没有发挥有效作用。笔者认为，强化消防安全对社会各单位经济活动的影响，是建立宏观消防监督机制的关键。

3.2.1应运用宏观调控手段强化消防工作
一是消防安全应影响信贷投资。笔者认为，在社会金融活动中，金融机构应注意信贷对象的火灾风险。为此，在消防工作中应建立公安消防机构对社会各单位的消防工作动态评价机制。金融机构可依据消防机构的评价结果，采取相应的信贷政策，火灾风险较大的单位，金融机构可采取提高利率等谨慎的信贷政策，限制对单位的资金投入。这样，一方面可以确保金融机构的投资得到可靠的利润保障；另一方面，也有助于社会各单位提高做好自身消防工作的自觉性和主动性。

二是消防安全应影响税收政策。笔者认为，对生产、经营单位应征收消防税。消防税的税率直接与生产、经营企业的消防安全状况挂钩。企业的消防安全状况好，消防税率就低，企业的生产成本就相应地得到降低，经营利润也就随之增加。通过消防税征集的资金，既可用于开展基础性的消防工作，又可用于城市公共消防设施建设，改善全社会的消防安全环境。

三是消防安全应影响经济政策。笔者认为，各级政府及其有关部门在制定经济政策时，应采纳消防机构的安全评价。在同等的市场竞争条件下，对消防安全评价结果好的单位，给予各方面的优惠政策，使其在时间、空间、社会关系中有一定的优势，从而在市场经济竞争中能够处于有利地位。对待具有火灾隐患的单位则反之。

四是消防安全应与保险相结合。笔者认为，国家应实行社会各单位强制性火灾事故保险。同时，应将保险费率的高低与单位的消防安全状况相结合。消防工作好的，保险赔付费就高，反之就低。这样既可以通过火灾事故保险有效地降低火灾事故对经济活动的影响，也可以通过对保险赔付费率的调控，实现提高单位消防安全水平的目的。

3.2.2 应确定宏观消防监督的法律地位
笔者认为，宏观消防监督机制建立后，在实施过程中必然受到地方保护主义对消防安全评价结果的影响，干扰消防宏观调控手段的实施。为此，必须采取以下措施：一是必须确定消防宏观调控手段的法律地位，使消防宏观监督有法可法、有章可循、责任分明。二是要在全国建立统一的消防安全评价系统。这样可以使社会各单位在同等的评价机制下开展消防工作，避免因评价标准的不同而影响单位的经济活动，降低了消防宏观调控能力。三是要建立消防安全评价中介机制，一方面，可以避免消防机构权力的过分集中；另一方面，可以通过各级、各部门对中介机构的制约，保证中介机构评价结果的客观、公正。

3.3 应建立宏观管理与微观监督相结合的消防监督机制
当前，我国的市场经济体制初步建立，还有许多需要不断改进和完善的地方，在这种情况下，公安消防机构应建立宏观消防管理与微观消防监督相结合的监督机制，既不能过重宏观管理，也不能过重微观监督。笔者认为，建立消防中介服务机制是比较适宜的做法。其主要特点：

一是消防中介机制可以有效地提供消防服务。目前，社会对消防服务的需求力很强，但公安消防机构受警力、体制等多方面的制约无法满足日益扩大的社会消防服务需求。在这种条件下，应发挥消防中介服务组织的积极作用，把公安消防机构承担的消防服务职能转交中介机构承担。这样既可以使公安消防机构从繁冗的微观监督中解脱出来，解决人员少、任务大、责任重的问题，又可以充分利用社会资源，实现更有效的消防管理。笔者认为，消防服务中介机构应提供以下服务：（1）为公安消防机构提供对单位的消防安全评价服务；（2）为公安消防机构提供火灾原因认定服务；（3）为单位提供消防安全管理服务；（4）为单位提供消防安全技术咨询服务。

二是消防中介服务机制可以保证消防安全评价的客观公正性。实行消防宏观管理的关键是对单位消防安全状况的评价认定。这种认定只能由中介服务机构负责。否则，公安消防机构仍然无法从微观监督的“怪圈”中走出来，同时也会造成消防机构权力的过分集中，影响认定的客观公正性。在消防中介服务机制下，评价认定的结果是与中介机构的信益度以及法律责任、经济效益挂钩的，同时还会受到来自公安消防机构以及其他调控部门的监督，客观上要求中介机构必须做出客观、公正的评价认定。

三是消防中介机制可以实现宏观管理与微观监督的有机结合。在消防中介机制下，公安消防机构可以通过对中介机构评价认定的审查，采取宏观调控的方式，实现“点对面”的宏观消防管理。同时，还可以采取抽样性检查的方式，实现对中介机构和具体单位的微观监督，从而实现宏观管理与微观监督的有机结合。